Isabelle Bruno,

maître de conférences en science politique à la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de l’Université Lille 2, chercheuse
au sein du Centre d’études et de recherches administratives,
politiques et sociales (CERAPS, CNRS/ Université Lille 2)
Emmanuel Didier,

sociologue, chargé de recherche au CNRS (directeur adjoint d’EpiDoPo, CNRS/UCLA).

 

 

 

Auteurs de Benchmarking, L’État sous pression statistique, La Découverte/Zones, Paris 2013 et, avec Julien Prévieux, de
Statactivisme, Comment lutter avec des nombres,
La Découverte/Zones, Paris, 2014.

« Benchmarker c’est la santé ! », claironnait en 2008 la patronne des patrons français, Laurence Parisot, reprenant le slogan de la convention du Mouvement des entreprises de France (Medef)… Pour une personne ignorant tout du « benchmarking », son discours – qui en suggérait l’application aux produits, aux services, aux idées, aux salariés, aux pays, etc. – avait de quoi désarçonner.

De quoi s’agissait-il ? De vanter les mérites d’une technique de management consistant à « évaluer dans une optique concurrentielle pour s’améliorer ». Pour Mme Parisot, « benchmarker » un pays, ce serait « le comparer à d’autres » en vue de repérer les « meilleures politiques » – entendre : « la fiscalité la plus avantageuse », « l’administration la moins pesante », « l’université la plus admirable1 », etc. – et de s’en inspirer dans un souci de compétitivité2. Une recette simple que les capitaines d’industrie, comme ceux de la Table ronde des industriels européens (ERT), s’évertuent à transmettre aux dirigeants étatiques du monde entier depuis les années 19903.

Aux États-Unis, c’est dix ans plus tôt que le benchmarking développé par des firmes privées comme Xerox passa à la notoriété publique. Présentée comme l’arme de la reconquête des parts de marché perdues au moment de la « déferlante nippone », la pratique du « benchmarking compétitif » fut préconisée par les économistes du prestigieux Massachusetts Institute of Technology pour lutter contre le déclin des performances industrielles du pays4. Elle devint également l’un des critères d’attribution du prix Baldrige, créé par l’administration Reagan pour récompenser les organisations les plus dévouées à l’amélioration continue de la « qualité totale », que ce soit dans le secteur des biens et des services ou dans celui de la santé, de l’enseignement ou des activités non lucratives.

Bien que flou, le concept de « management de la qualité » prend une importance considérable : détrônant les figures du patron et du contremaître, il couronne le « client-roi » et l’« actionnaire tout-puissant », participant à dépersonnaliser les rapports de pouvoir en les médiatisant par des nombres. Dans le monde des affaires comme dans l’administration publique, le benchmarking et son « horizon qualitatif » conduisent les agents à vouloir améliorer sans relâche leurs résultats, à être toujours en quête de « meilleures pratiques », à viser de nouvelles cibles, à s’engager autant qu’ils le peuvent. L’enrôlement de chacun dans un effort coordonné de compétitivité ne procède idéalement d’aucune contrainte – ni physique, ni légale. Il se nourrit de la bonne volonté des participants. Être volontaire, « proactif », ou bien s’exclure du jeu de la nécessaire concurrence : telle serait « l’alternative infernale5 ». Il y a là une façon très intrigante de gouverner les membres d’un collectif. En l’absence de moyens coercitifs, qu’est-ce qui les fait courir ? Il y a certes les primes et les récompenses, mais la carotte n’épuise pas les ressources de ce mode de gouvernement, qui fonctionne à l’initiative, à l’auto-évaluation, à l’engagement personnel, à la responsabilisation, au volontarisme. On pourrait parler d’« implication contrainte6 », de « contrôle d’engagement subjectif 7», ou encore d’« enrôlement des puissances salariales8». Ces formules mettent en relief l’ambivalence d’une domination qui consomme la liberté, la créativité, la subjectivité des dominés. Bien que ces concepts aient été forgés pour décrire les mutations des relations de travail dans l’entreprise, ils sont tout aussi féconds appliqués à l’administration publique contemporaine.

En période de vaches maigres budgétaires, et de condamnation généralisée des excès bureaucratiques, hors de question d’intervenir plus (ou avec davantage de moyens), il faut mieux organiser. Au slogan libéral classique du « moins d’État » s’est ainsi substitué le mot d’ordre néolibéral du « mieux d’État ». Les États ne seraient plus au-dessus de la mêlée, protégés de la concurrence par leur souveraineté. Comme tout un chacun, ils seraient engagés dans une compétition perpétuelle non seulement avec leurs pairs mais avec n’importe quelle autre organisation. Les voilà pris dans une « course sans ligne d’arrivée », pour reprendre une métaphore dont les managers sont friands et qu’ils appliquent volontiers à toute forme d’organisation.

Or, la définition de ce qui est « mieux » pour différentes institutions ne coule pas de source, loin de là. Les entreprises, de leur côté, ont une « bottom line » : le profit. Il est parfois difficile de l’identifier et de le mesurer, en particulier à cause du flou qui caractérise aujourd’hui la comptabilité des grandes entreprises internationales, mais au fond des choses, le profit constitue un objectif clair qui sous-tend la compétition. À l’inverse, du côté des États et de leurs administrations publiques, un tel critère est très évanescent. Ils peuvent bien entendu faire du profit, pourquoi pas, mais il n’en devient pas leur finalité pour autant. Personne n’est capable de définir la fin ultime de l’État, surtout dans un régime démocratique où, en principe, il appartient au peuple de la déterminer et où, de fait, elle suscite un dissensus politique fondamental. Dès lors, la pratique du benchmarking n’a rien d’évident, ni de naturel. Comment se manifeste-t-elle ?

Que l’État fasse usage de chiffres n’est certes pas nouveau. Comme en atteste l’histoire, ce type d’instrument lui est inhérent : la statistique se présente dès l’origine, à la fin du XVIIIe siècle, la « science de l’État ». Les statistiques ne se contentent pas de décrire la réalité, elles la transforment, la produisent, et la détruisent aussi parfois9. Ironie de l’histoire : ce que l’État avait inventé comme son instrument privilégié sert aujourd’hui à le mettre en pièces sous couvert de « nouvelle gestion publique ». En mobilisant les statistiques, le benchmarking cherche à capter leur pouvoir de description transformatrice.

Cette « nouvelle quantification publique » regroupe des éléments dont on nous rebat les oreilles depuis une dizaine d’années. Il s’agit des indicateurs de performance, variables quantitatives que chaque agent doit renseigner lui-même pour démontrer l’efficacité de son activité ; des objectifs quantitatifs, que les instances dirigeantes assignent aux agents tout en cherchant à leur insuffler la « culture du résultat » ; des tableaux de bord, qui permettent en un seul coup d’œil d’appréhender un grand nombre de tels indicateurs et cibles chiffrés ; des classements identifiant les « bons élèves » et les moins bons en vue de distribuer primes ou autres sanctions négatives ; etc. Ces techniques de quantification ont été systématisées dans l’administration publique française par la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF) et par la Révision générale des politiques publiques (RGPP), rebaptisée par le nouveau gouvernement Modernisation de l’action publique (MAP).

Ces dispositifs ne fonctionnent pas pour autant en roue libre. La domination managériale est exercée par une élite au pouvoir dont le cercle se resserre. De nombreuses enquêtes sociologiques ont mis en évidence la concentration des fortunes et des pouvoirs aux mains d’un groupe de dirigeants politiques et économiques de plus en plus restreint10. En outre, si ces derniers parviennent à implanter le benchmarking dans leur organisation en avançant l’argument de l’universalité de cette méthode managériale, supposée « tout-terrain », il arrive bien souvent qu’ils ne se l’appliquent pas à eux-mêmes11.

Ils rencontrent néanmoins des résistances. En particulier, ils se sont confrontés à l’opposition d’une catégorie d’agents – les médecins, les magistrats, les commissaires ou les professeurs d’université – dont l’autorité traditionnelle a été remise en cause par le benchmarking. Peu enclins à l’action collective, ces « patrons » ont alors rallié la cause d’agents plus subalternes mobilisés contre des dispositifs dont ils sont les premières cibles. D’autres agents ne bénéficiant pas du même capital social que les « patrons » ont, en revanche, espéré trouver dans ces nouveaux systèmes d’évaluation une chance de voir leurs qualités mieux reconnues. C’est ainsi par une alliance entre les plus hauts responsables et certains agents intermédiaires, faisant figure d’« outsiders12 », que le benchmarking est parvenu à surmonter les résistances et à s’imposer dans le secteur public.

Les promesses d’objectivité et d’équité avancées par les promoteurs de cette technique n’ont toutefois pas été tenues et de nombreux effets pervers sont apparus aux yeux de tous. Les agents de tous niveaux ont senti s’abattre sur eux une pression psychologique énorme qui, en particulier dans la police, haut lieu de la « politique du chiffre », a mené certains d’entre eux jusqu’au suicide. Moins radicalement, nombreux sont ceux qui se plaignent de souffrances psychologiques.

Activité du Service de soutien psychologique opérationnel (SSPO). Cette unité de la police nationale organise des actions de soutien post-traumatiques, ou répond à des appels en organisant des entretiens en tête-à-tête entre le personnel ayant appelé et un psychologue. Le nombre d’entretiens a massivement augmenté au cours de la décennie 2000. Elle s’explique en même temps par une normalisation de l’aide psychologique dans la police et par une augmentation du malaise. Données fournies par le SSPO en entretien.

Le peu de consistance et la fugacité des cibles visées ont engendré un manque de stabilité de leurs activités professionnelles, qui a souvent été exprimé en termes de « perte de sens » de leur métier. Surtout, les bénéficiaires des services publics ont pu constater que le « mieux » d’État se traduisait en fait par une baisse de la qualité des services publics. Par exemple, la sécurité policière s’est traduite par une explosion du nombre de gardes à vue pour des personnes qui, auparavant, n’auraient pas été inquiétées ou, autre exemple, le tri à l’entrée des urgences hospitalières, présenté comme le gage d’un traitement plus rapide des malades, a provoqué une augmentation du taux de retour, symptôme d’une insuffisance de la prise en charge médicale.

Enfin, il est très vite apparu que les agents évalués par des variables quantitatives ont appris à « faire du chiffre » ou à présenter leurs résultats de la façon la plus flatteuse pour eux. Ils ont procédé à des arrestations faciles mais sans effets réels sur la « délinquance » pour atteindre leurs objectifs, ils ont écarté les malades les plus complexes pour traiter plus de cas simples, ils ont saucissonné leurs articles pour en publier trois rapidement plutôt qu’un seul excellent. Comment les blâmer de se protéger, de défendre leurs intérêts ? Mais du coup, la réalité sur laquelle portent les chiffres qui servent à évaluer leur réactivité, leurs initiatives, est elle-même construite par la technique de management. Elle n’est plus le juge de paix final à l’aune duquel l’action de l’État peut être soupesée et évaluée, elle est tout particulièrement susceptible d’être, elle aussi, construite. Le benchmarking n’est pas le régime de l’objectivité, mais de la manipulation.

L’opposition à cette technique de management commence à s’organiser. Le 4 septembre 2012, le tribunal de grande instance de Lyon a estimé que la mise en concurrence des salariés suscitait un stress permanent qui nuisait gravement à leur santé. Aussi a-t-il interdit à la Caisse d’Épargne Rhône Alpes Sud de fonder son mode d’organisation sur le benchmarking13. Depuis 2007, cette banque avait en effet instauré un système de gestion des personnels consistant à comparer chaque jour les résultats de chacun et à afficher leur classement. Engagée par le syndicat SUD qui dénonçait la terreur générée par cette méthode managériale, cette action en justice marque un tournant pour les résistances à ce genre de dispositif. Ce jugement sans précédent ouvre la voie à de nombreux recours partout où le benchmarking est à l’œuvre.

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